监管集体资产

关于城市集体资产管理问题研究

2014/01/06

关于城市集体资产管理问题研究

?张恒杰

集体所有资产是集体经济组织的重要资本,它维系企业命运,它关联着劳动群众的根本利益。目前我国农村集体资产和乡镇集体资产管理有了章法,而城市集体资产还处于认识不统一、体制和法规不健全、运作不规范的状况,影响了企业改制进程,集体资产流失和被平调现象比较突出,企业和职工权益受到侵害。集体经济改革发展实践迫切要求加强集体资产管理,广大群众企盼政府和社会有

关方面维护他们的根本利益。关注并切实加强集体资产管理,刻不容缓。

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一、集体资产客观存在,是企业和职工进入市场经济的资本

集体资产客观存在,为数可观,正在减少。进入市场经济了,集体资产是否还存在?还用不用加强管理?在实践和认识上有三种情况:第一,国有和集体资产都是国家的,应由政府和上级部门说了算,主张把集体资产合并到国有资产,实行国有和集体资产一并管理。第二,认为集体经济失去相对优势,享受不了国有经济政策,又没有私营企业的活力,集体经济行将消亡,主张集体资产越少越好,应自生自灭,不必加强管理。第三,更多的人认为,应加强集体资产管理,制定产权界定和产权保护法规,确立集体资产的所有者、管理者和经营者的责权利关系,建立集体资产出资人体制,健全集体资产运营和监督管理机制。

目前,集体资产的总量尚没有一个精确的数据,清产核资的统计数据也不够全面。1999年清产核资资料显示,江苏、辽宁、山东三省城镇集体资产总量都在1000亿以上;2000年上海统计资料显示,上海城镇集体资产总量为724亿,天津规模小,集体资产总量为300亿。 5个省市集体资产总量约为5000亿,按75%的资产负债率计算,净资产为1250亿。这关系到大约9万个集体企业500多万集体职工的命运。

?城镇集体经济的生产力水平是比较低的,企业和广大职工进入市场经济的资本是微弱的有限的。我们以“三个代表”的重要思想指导推进改革和调整,要坚持以民为本,政府和中介组织是服务于民,取之于民的。我们研究集体资产管理,以解放和发展生产力为出发点,以维护广大人民群众的根本利益为出发点,以提高企业的竞争能力和人民群众的收入水平为归宿。

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二、加强集体资产管理,是企业和广大职工进入市场经济的需要

?目前,城镇集体企业正在探索多样化实现形式。经营较好的企业已经或正在向股份制、股份合作制转制;大部分企业还在实行承包经营、租赁经营、托管经营或公有民营;也有一大批企业处于停产和歇业状态。为了适应社会主义市场经济体制,求生存,求发展,企业大都面临着产权转让、出售转制、兼并重组、合资合作、分块搞活和终止破产等重大选择。城镇集体企业产权制度改革步伐加快,产权制度改革的核心内容是集体资产的占有、使用、收益和处置问题。产权制度改革的目的是解放生产力,激活生产要素,盘活存量、扩大增量、促进集体资产保值增值,建立集体资产运营和监督管理服务体系。

?从清产核资和目前改革改制中暴露的问题较多,主要有四点。一是集体资产产权仍不够明晰,有的单位没有进行清产核资、产权界定,有的清了资产没有界定产权,有的企业产权界定与改革改制脱节。进一步理顺产权关系 ,明晰产权还有大量工作要做。二是集体资产流失问题必须解决。集体资产承包、租赁、托管出售、转让、以及对外投资缺乏规范,压价发包和出租现象存在,低价出售、转让集体资产现象时有发生,无偿占用和平调集体资产现象也还存在。保护集体资产的意识和措施跟不上。三是集体资产运营和监督管理体制不健全。有的沿用计划体制下行政管理的方法、手段管理集体资产;有的套用国有资产管理模式管理集体资产;有的放任自流,该管的又没有管住。从法律上约定集体资产的所有者、管理者和经营者之间责权利关系,建立集体资产从经营到监督管理和指导服务的机制,迫在眉睫。四是集体资产管理滞后于改革。建立现代企业制度,集体资产的出资人必须进一步明确,有利益主体,必须有责任主体;集体资产权属界定和变更,须按法定程序运作,减少随意性。

?过去,有的同志从企业和政府关系的角度提出,政府不要管集体资产,不要代行集体资产投资主体的职能,因为企业不隶属于政府,政府不再直接管企业,也不能由政府和主管部门转让集体资产。这些观点没有争议。我们加强集体资产管理就是按照政企分开、政资分开的原则,进一步转变政府职能,还权于民,依法确立集体资产所有者、经营者和管理者。党的十五大提出,要发展多种形式的集体经济,尤其要提倡和鼓励发展“以劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的集体经济”,贯彻落实这个方针,我国的集体经济要向合作经济方向发展,传统的集体所有制观念和模式正在创新和改革,加强集体资产管理,就是为了让企业和广大职工以新的理念、新的机制进入市场经济。

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三、集体资产管理的关键是所有权的确立

?研究并实施集体资产管理,应以我国现行法律、法规为依据,以党和国家发展集体经济的方针政策为指导,体现集体经济特点和改革方向,摆脱计划经济体制下传统观念、传统方法的束缚,适应社会主义市场经济要求。

集体所有资产在明晰产权归属时必须确立所有权人,即集体资产的所有者。所有人属于法人或自然人,他就是出资人。集体资产的所有者,如本企业劳动群众集体所有,所有人是一个群体,由职工(代表)大会行使所有权,但职工(代表)大会又不能作为出资人。对不同层次的集体资产,在改制中一般可按下列情况处置:

()界定为本企业劳动群众集体所有资产,应由企业职工(代表)大会行使集体资产所有权,确立集体资产的管理者、经营者和出资人。过去,职工(代表)大会设立的职工持股会可作为集体资产的管理者,代表本企业劳动群众行使出资人职能,但工商登记部门认为职工持股会作为出资人必须进行登记,取得法人资格,而民政部门又不愿意按社团法人对职工持股会进行登记。北京市体改委和民政局制定文件,建立集体资产管理协会,作为本企业劳动群众集体共有资产的管理者,行使出资人职能,民政局按社团法人予以登记。目前,规模较大企业已经着手进行登记。现在有的地方明确由企业工会代行投资主体职能,因为工会具有社团法人资格,这也是一种办法。如果企业的规模小,经职工大会做出决议,也可委托厂长(经理)作为出资人代表,代行投资主体职能。

()界定为联合经济组织范围内劳动群众集体所有资产,应由联合经济组织范围内职工或成员(代表)大会行使集体资产所有权。联合经济组织为集体资产的管理者,可作为出资人行使投资主体职能。

()界定为社区经济组织范围内劳动群众集体所有资产,应由社区经济范围内职工或成员(代表)大会行使所有权。社区建立的集体资产管理委员会或集体资产管理中心(也可以称其他名称),为社区经济组织范围内劳动群众集体所有资产的管理者,可作为出资人,行使投资主体职能,但资管会或资管中心或其他单位必须具备法人资格。

()界定为企业集团范围内劳动群众集体所有资产,由集团范围内职工或成员(代表)大会行使所有权。集团建立的集体资产管理中心或集体资产管理委员会,以及集体资产管理协会为集体资产的管理者,可作为出资人,行使投资主体职能。

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四、集体资产管理的重要内容是所有权的界定和变更

明确集体资产所有权的前提是产权界定。 产权界定是指对集体资产依法确认其所有权归属的法律行为。1996年国家开始组织城镇集体企业开展清产核资后,国家已经制定了产权界定的暂行规定,有了法律规范和政策界线。由于体制和认识等方面原因,产权界定并没有完全按国家统一制定的法规运作,由国有资产管理机构主持集体企业产权界定的占了一定比例,产权界定的工作人员,有的单位不让管集体的人参加,只让管国有资产的人参加。法律和政策界线的执行出现一定偏差,有的单位原始出资是借款还是投资不清晰,不经过充分协商和职代会确认,就由上级单位拍板按投资论处。以投资和劳动积累划分“经营积累”时劳动积累所占比例偏低。产权界定是责权利的再调整,对一件复杂的工作,必须严肃认真,依法行事,急于求成不可取,有的地方要求上上下下在一个月内完成产权界定。凡是没有按国家统一布置开展清产核资和产权界定的单位,在实行转制、出售、产权转让、兼并、合并、分立等产权变更时,必须按国家法规进行产权界定。凡是已按国家法规界定的产权,不能随意推翻。凡是违背法规界定的产权,在进行各种形式改革改制时,应按国家政策规定如实纠正。有争议的产权要协商解决,建立处理产权纠纷的工作机制。产权界定要和改制包括明晰产权结合起来进行,更有针对性,更有利于企业发展。企业转制,包括改制为股份合作制、股份制或转为合伙制及私营,都有产权变更,有的还要改变所有权性质。产权转让是将集体资产部分或全部有偿让渡给职工或其他法人及自然人的行为 ,拍卖和出售集体资产也要发生产权变更。集体经济组织兼并他人或被他人兼并,集体经济组织搞合并、分立或者终止解散,集体资产产权归属一般也要发生变更。

凡涉及集体资产权属变更的,必须进行评估,必须有集体资产所有人做出决议后执行。集体资产转让,其中包括以拍卖和出售形式的权属变更,应遵循公平、等价、有偿和协商一致的原则进行。在同等条件下本单位职工和其他资产所有者可优先受让。集体资产产权转让一般应以评估确认的价值为转让价格,也可以按照市场交易原则转让,并按程序报批。 转让收入应由集体资产所有人决定处置方案。 在实施兼并、合并、分立和终止解散时,对集体资产的处置,不能简单的由上级拍板说了算,应由职工(代表)大会做出决议后执行。在处置中应首先考虑职工的根本利益,兼顾劳动积累原则。

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五、集体资产的经营与监督管理

集体资产的所有人有权决定集体资产的经营方式和投资方向,有权决定集体资产经营及投资收益的处置。

企业、联合经济组织以及社区经济组织或集团公司都要建立对集体资产的民主监督制度,定期公布集体资产运营情况,保值增值情况,定期听取职工或成员的意见和建议,定期公布集体资产管理机构的财务收支情况,要定期进行审计,对集体资产管理机构负责人实行离任审计。

经营和使用集体资产,对双方不依法签订合同或协议,不依法定程序运作,利用职权发包、低价出租或出售集体资产的行为,首先责令其改正,拒不改正的,依法追究法律责任。对于滥用职权徇私舞弊,玩忽职守,造成集体资产流失、损失的当事人和责任人,根据情节轻重,依法追究法律责任。

在目前情况下,集体资产运行很不规范,流失、损失和平调现象比较严重,量化集体资产的理论问题解决了,但运作和认识问题还没有完全解决。多年形成的集体资产,多层次的集体资产,多种因素增值的集体资产,绝不是一量化就一切问题都解决了。况且,有关集体资产的法律法规尚不健全,产权界定交由社会中介机构办理的条件尚不成熟,产权纠纷多是企业和上级部门的矛盾,理顺产权关系首先理顺集体资产与政府部门的关系。因此,目前还需要政府指导、监督集体资产规范运营,制定有关规章和政策,保护集体资产的完整与增值,处理重大产权纠纷,维护集体资产所有人的合法权益。政府对集体资产的管理,也应当划分层次。国家和省市集体经济指导部门更多地体现宏观指导和监督,按照区域管理为主的方向,省以下地县级政府和大城市的区街两级指导、监督的内容应多一些,逐步规范,逐步减少。总的原则是指导、监督、协调、服务。人们寄希望于政府在机构改革中,解决政出多门,各自为政和层层设卡,层层收费的矛盾。尽快改变由国资部门管理集体资产的不合理现象。