监管集体资产

城镇集体资产的归属和保护研究

2014/01/06

城镇集体资产的归属和保护研究

上海集体经济研究会《集体资产专项研究课题组》

? ??中共中央十六届三中全会提出:“以明晰产权为重点深化集体企业改革,发展多种形式的集体经济”。我国《物权法》明确规定:“城镇集体所有的不动产和动产,依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利”。“集体所有的财产受法律保护,禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏”。党中央和《物权法》这些指示和规定,为集体企业产权制度改革,推动集体经济发展指明了方向,提供了法律保障。为推动集体经济改革和发展,本课题就城镇集体资产的形成与构成、集体资产的归属、建立共同所有和职工个人所有相结合的产权制度、保护集体资产等问题,从理论和实践结合上进行研究。

??? 一、城镇集体资产的来源与构成

??? 城镇集体企业资产的形成与国有企业、私营企业资产的形成有着明显不同。上海城镇集体企业资产是在个体手工业合作化的基础上,在国家的扶持下,依靠自己有限资金(股金),通过共同劳动不断积累形成的。但不同历史时期,城镇集体企业资产的来源和构成各不相同。

??? ()20世纪50年代初合作社创建时期形成的集体资产

??? 19502月,上海遭受了举世闻名的“二六”轰炸。大批工厂停工,工人失业,全市仅手工业失业工人就有8339人,半失业8468人。在这危机时刻,由上海市供销合作总社配合市总工会组织失业工人生产自救,试办手工业生产合作社。合作社的资金由三部分组成:(1)股金和人社费。在这一时期,股金、入社费是生产合作社组织生产经营活动的原始资金。1957年制定的《手工业生产合作社示范章程(草案)》规定:社员入社时,须缴纳相当于本人一个月工资的股金和相当于股金10%的人社费。到1956年底,上海组织手工业合作社1628家,社()91129人,股金24728万元。(2)生产资料按规定折价为集体资产。虽然这些作价存社的资金数额有限,但作为合作社初办阶段的启动资金有一定作用。(3)国家政策扶持形成的集体资产。合作社初办时期,政府在税收、银行信贷和物资供应等方面都有一定的优惠扶持其发展。如税金,国家于1950年出台了对合作社实行减免税政策。1950年至1957年,上海手工业合作社依法享受国家减免税优惠的金额累计达1460万元,超过社员股金实缴额的47倍。又如贷款,国家银行通过信贷方式向手工业合作社贷款,并逐步扩大贷款的数额。上海手工业贷款余额,1953年为554万元,1956年增加到455万元。1953年至1955年,手工业合作社向银行贷款的利率为420,均低于公私合营工业企业和国营工厂的利率。

??? 为了增加手工业合作社的资金积累,合作社章程和有关部门文件规定,凡属国家给予合作社优惠形成的金额,一律转入合作社的公积金账,不参加年终分配。

?? ?()街道工业组织的集体资产

??? 毛泽东同志曾经指出:“中国的妇女是一种伟大的人力资源。必须发掘这种资源,为了建设一个伟大的社会主义国家而奋斗”。1958年,为了把家庭妇女组织起来参加集体生产劳动,出现了城市集体经济新的组织形式,这就是街道工厂和里弄生产组。1960年,上海市街道工业人数达到40余万人。1961年至1962年,根据中央“调整、巩固、充实、提高”的八字方针,街道工业进行了调整、紧缩。1963年,全市共有街道工厂510家,从业人员近3万人,年产值5421万元;里弄生产组3178个,从业人员86l万人,年产值4109万元。

??? 街道工业开办初期,基本上是白手起家的,凭借劳动者自己带来的板凳、缝纫机等简单手工工具,租借街道提供的简陋房屋,利用社会废旧资源,加工小商品,填补市场空白。街道工厂和里弄生产组的工资没有统一制度和标准,职工的收入一直很低,60年代,平均月工资只有25元。有些企业生产效率提高,企业积累增加,但仍然实行高积累、低收入的分配政策,职工收入长期不动。街道工业的集体资产,就是这样从无到有逐步积累起来的。据统计,1998年,全市街镇集体资产总量已达到1483亿元,净资产476亿元,负债1007亿元,资产负债率为679%。

??? ()各类扶办集体企业资产

??? 1979年后期,为安置回沪知青和社会待业青年,市各局扶办了一批集体企业和合作社,通常把这类企业称作“扶办集体”。扶办集体企业初始资产主要来源于银行贷款,国有企业的借款、贷款、转让、租赁等资金,以后集体企业逐步用劳动积累的资产还清初创的借、贷款,形成了企业劳动群众的集体资产。至1998年底,市属扶办集体企业共238户,职工225万人,总资产为3617亿元,所有者权益1933亿元,资产负债率为4657%。

??? 20世纪80年代中期,市各委、办、局系统内的国有企事业单位以及中央在沪国有大型企业,为搞活经济,安置富余人员,改善职工福利,举办了大批以第三产业为主的集体企业,这类集体企业通常称为“三产型”集体。“三产型”集体企业的资产主要由主办单位划拨和企业借贷、自筹资金形成。据统计,1998年,市属各类“三产型”集体企业共1066户,职工42万人,总资产为868亿元,所有者权益2858亿元,资产负债率为677%。

??? ()联合经济组织——联社集体资产

??? 联社产生于50年代手工业合作化运动时期,它是合作社自愿组合,实行民主管理、以成员企业互助合作为基本宗旨的联合经济组织。据1999年调查,上海市的供销合作总社、工业合作联社、城镇工业合作联社、生产服务合作联社等四大联社系统有区县联社、专业联社等各类联社,所涉成员企业约5000户,企业遍布工业、商业、服务业和交通运输等各个行业。企业职工近30万人,联社资产约60多亿元。

??? 联社资产主要来源于四个方面:一是下属企业上缴的合作事业基金;二是下属企业上缴的利润和收取的资金占用费;三是联社历来经营的收益;四是国家扶持形成的资产。按照《章程》规定,一般来说,联社的理事会是联社集体资产的代表,并行使所有权,享有收益权。

??? 党的十一届三中全会以来,党和国家制定了一系列扶持集体经济的政策,使上海集体经济在20世纪8090年代获得很大发展。随着集体经济的发展,集体资产积累的数额也相当可观。据统计,1998年全市集体企业总资产为26355亿元,负债14583亿元,净资产为117718亿元,负债率为5533%。其中城镇集体企业总资产1 176亿元,负债79932亿元,净资产为37668亿元,负债率为68%。集体企业这些资产是社会主义公有制经济重要组成部分,是集体企业赖以生存和发展的物质基础。

二、城镇集体资产的归属

? 《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》对城镇集体企业的财产归属作了具体规定。20世纪90年代初以来,通过清理资产,界定产权,划清了国有资产和集体资产的界限,集体资产界定为企业和联社范围内劳动群众集体所有。但是在企业深化改革中,对集体企业享受国家减免税优惠形成的资产、国有企业扶办集体企业形成的资产、集体企业划拨的国有土地使用权转让补偿金等资产归属问题,尚存在认识上分歧,有待深入研究和解决。

?? ?()关于集体企业享受国家减免税优惠形成资产的归属问题

??? 集体企业享受减免税形成的资产归谁所有?1990年至1994年,上海市集体经济研究会围绕这个问题,开展了两次大讨论。一次是1990年第四季度,国家国有资产管理局发布的《国有资产所有权界定的暂行规定》提出:“集体企业享受减免税及税前还贷部分形成的资产归国家所有”。当时,大家认为,如果按照这一规定办理,就会把集体企业现有资产的很大一部分划归国家所有,剥夺集体企业依法享受国家优惠政策的权利,对集体资产形成新的“大平调”。为了维护集体企业合法权益,上海市集体经济研究会向全国发出征文启事,就集体企业享受减免税及税前还贷部分形成资产的归属问题进行大讨论。全国的理论工作者和实际工作者踊跃撰稿参加讨论,先后收到论文近30。篇,《上海集体经济》1991年第1、第2期选登了其中的21篇。另一次是1994年,国家国有资产管理局颁发的《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第9条规定:集体企业依据国家规定享受减免税形成的资产,列为“国家扶持基金”,界定为国有资产。大家认为,这一规定严重侵犯集体企业产权。为了维护集体企业的产权,上海市集体经济研究会组织全国各地的专家学者及实际工作者,就减免税及税前还贷部分形成资产的归属问题,开展了再讨论。通过这两次大讨论,取得了以下共识。

1.国家对集体企业实行优惠政策与国家投资在性质上是不同的,两者不能混同。投资是为了追求资本的增值,从而形成产权关系。而税收优惠不是国家投资,它的直接目的不是为了取得收益,而是鼓励那些符合国家产业政策要求的生产经营,确有困难的商品生产者和经营者,不形成产权关系。税收优惠给企业的利益,从来是归受惠者所有的。对集体企业税收优惠形成的资产,应该归企业劳动群众集体所有,不应归国家所有。

2.对集体企业税收优惠形成的资产收归国有,在政策上失信于民。税收是国家凭借行政权力强制征收的款项。依法纳税是企业对国家履行的义务。减免税是国家解除企业部分和全部的纳税义务。对法律上已经解除企业的纳税义务,国家没有理由再予以追回。如果将国家对集体企业实行减免税优惠所形成的资产追回为国有,不可避免使国家实行优惠政策失信于民,给国家造成难以弥补的损害。

??? 3.从法律上讲,权利和义务应该是对等的。不能只享受权利,不尽义务,也不能只尽义务不享受权利。国家对集体企业实行减免税,在财政上扶持集体经济发展是国家的一项重要义务。列宁曾经指出:“任何社会制度,只有在一定阶级的财政支持下才会产生。目前我们应该特别加以支持的社会制度就是合作制度。”又说:“必须采取一切措施来支持和发展工艺合作社,这是党和苏维埃工作人员的一项义务。”如果把国家对集体企业实行减免税优惠形成的资产收归国有,使国家只享有向集体企业征收税赋的权利,而不履行扶持集体经济的义务,这不仅背离列宁的上述论述,也背离权利与义务对等的原则。

??? 这两次大讨论,引起了国家有关部门的重视,推动了国家有关部门正确地解决减免税及税前还贷部分形成资产的归属问题。199612月,国家经贸委、财政部、国家税务总局联合颁发的《城镇集体所有制企业、单位清产核资产权界定暂行办法》第14条规定:“集体企业按照国家法律、法规等有关政策规定享受的优惠,包括以税还贷、税前还贷和各种减免税金所形成的所有者权益,1993630前形成的,其产权归劳动者集体所有;199371后形成的,国家对其规定了专门用途的,从其规定;没有规定的,按集体企业各投资者所拥有财产(含劳动积累)的比例确定其产权归属”。同年,《上海市集体企业产权界定暂行办法》第6条也规定:“集体企业依据国家法律、法规及市人民政府或市财税部门政策规定享受的优惠,包括税前还贷、以税还贷和各种减免税所形成的资产,除事先明确约定作为投资的外,其产权界定为集体资产”。

??? 但是,最近有人仍然认为集体企业享受减免税部分形成的资产是国家权益,应归国家所有。这种主张不仅在理论上站不住脚,而且严重违反国家的规定和政策。’

?? ?()关于国有企事业单位扶办集体企业形成的资产归属问题

??? 当前,社会上和国有企事业单位的有些同志认为,当时知识青年进入扶办厂,他们一无资金,二无设备,三无技术,不应享有企业的产权。这种看法涉及到如何确定集体企业资产界定的原则。

??? 集体企业产权的界定涉及到资产原值和资产增值两部分的界定。资产原值的界定可按照“谁投资,谁所有”的原则,界定为投资者所有。而资产增值的界定,要承认职工的劳动积累所形成的资产,遵守“谁积累,谁所有”的原则,维护集体企业广大职工合法权益。

??? 马克思主义认为,劳动是价值的源泉,一切资产的增值都是劳动者的劳动创造的。而生产资料或资金只是劳动者的劳动得以创造价值的必要条件。从资产增值来说,劳动和资金缺一不可。因此,在集体企业产权界定中,一要考虑初始投资的来源,二要顾及职工的劳动对资产增值的作用,两者必须兼顾。当年知识青年进入扶办厂,虽然是两手空空,但他们多年的劳动对企业资产的增值做出很大贡献,他们理所当然地享有企业的产权。如果片面强调“谁投资,谁所有”,而否定职工的劳动对企业资产增值的贡献,进而剥夺他们享有企业产权的权利,那就背离马克思主义劳动创造价值的基本原理,这是不允许的。至于资金和劳动对资产增值数量的具体划分,可按不同行业、不同企业、不同时期的具体情况而定,不必一律。

??? 国有企事业单位扶持兴办集体企业,在开办时一般都有国有企事业单位在厂房、设备、技术、资金等方面的扶持和帮助。而这种扶持和帮助一般都是有偿的。一种是对扶持的厂房、设备等,采取资产折价,一次或分期偿还的办法,资产所有权由国有企事业单位转让给受扶办的集体企业;另一种是对扶办的厂房、设备等采取租借的形式,产权仍归国有,由集体企业占有和使用,按月或按年交付租金。这说明国有企事业单位扶办集体企业是资产转让和资产租借关系,而不是投资关系。集体企业用购人或借入国有企事业单位的厂房、设备、资金等,同本企业职工劳动结合起来进行生产经营,所形成的资产应归集体所有,任何人无权将这些集体资产收归国有。

?? ?()关于集体企业无偿划拨的国有土地使用权转让收益归属问题

??? 我国实行土地社会主义公有制。社会主义土地公有制由两部分组成,即土地属于国家所有和集体所有。我国《宪法》规定:“城市土地归国家所有”,“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有外,属于集体所有。”在计划经济体制条件下,国家实行无偿用地制度,土地使用权不是商品,不进入流通领域。需要使用土地的单位,经政府有关部门批准一律由国家无偿划拨,并规定划拨土地使用权不得转让、出租、抵押。随着我国改革开放方针的实施和社会主义市场经济的发展,改革土地使用制度,实行土地所有权和使用权分离,推行土地有偿使用制度势在必行。

??? 为了推行土地有偿使用制度,更加合理地利用土地,从20世纪80年代开始,国家陆续制定颁布了一些法律法规和实施办法。1990年,国务院颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行办法》第二条规定:“国家按照所有权与使用权分离的原则,实行城镇国有土地使用权出让和转让”。20021月,国务院法制办公室《关于城市私有房屋拆迁补偿适用法律问题的请示》答复中明确提出:“2001111以后实施的拆迁,货币补偿款中包括对土地使用权的补偿”。但是,城镇集体企业无偿划拨的国有土地使用权转让的收益归谁所有,至今人们还有不同认识。有的认为,被搬迁的城镇集体企业原来使用的土地都是政府无偿划拨的国有土地,土地使用权转让的补偿收人,应归国家所有;也有的认为,土地使用权转让的收入应由集体企业主管部门集中使用。我们认为,这种主张是不够正确的。

??? 大家知道,由土地产生的收入有两种:一种是土地所有权产生的收入,包括土地出让金和土地使用费。这些收入是由国有土地所有权决定的,应该划归国家所有。另一种是土地使用权转让产生的收入或对土地使用权受损得到的补偿。这是城镇集体企业用益物权之一。按《物权法》有关规定,这种土地使用权收益或对土地使用权受损的补偿,不应划归国家所有,而应该归土地使用权拥有者集体企业所有。这是集体企业合法的资产,受国家法律保护。如果将这种收入划归国家所有,或由集体企业主管部门集中使用,实际上是剥夺了集体企业合法权利,是违背国家法律规定的。

? ??三、建立共同所有和职工个人所有相结合的产权制度

()共同所有和职工个人所有相结合是城镇集体企业产权制度的特征

从所有制来说,城镇集体经济是本集体劳动群众共同所有的经济。我国《物权法》规定,共有财产分为:“按份共有和共同共有”。“按份共有人对共有的不动产或者动产按照其份额享有所有权”。“共同共有人对共有的不动产或者动产共同享有所有权”。我国去年颁布的《农民专业合作社法》对合作社的盈余分配作出的规定表明,接受国家财政直接补助形成的财产不能分给社员个人。借鉴这些法律规定,集体资产可分为两部分:一部分(公共积累)实行共同所有,由集体占有、支配和使用;一部分实行职工个人所有,由集体占有、支配和使用。

??? 实行共同所有和职工个人所有是世界各国很多合作企业通行的产权制度,而蒙德拉贡合作企业集团实行的产权制度,尤其值得借鉴。在蒙德拉贡合作企业里,每个成员进入企业时,都需要缴纳一笔相当于一年收入的资金。这笔资金,既作为新成员的人社费,又是新成员成为所有者的股金,记入职工个人名下,即个人资本账户。企业的纯利润是按三项基金进行分配的。这三项基金是:社会基金、集体储备金和用于分配给个人资本账户的基金,前两项基金是属于共同所有的资产,后一项基金是属于职工个人所有的资产。企业纯利润分配的比例是:社会基金占利润的10%;集体储备金占利润的20%;个人资本账户基金占利润的70%。一旦企业亏损,集体储备金承担亏损额30%;个人资本账户承担亏损额70%。这种共同所有和职工个人所有相结合的产权制度,使企业和职工结成利益共同体,增强了职工关心企业资产的保值增值和承担风险的意识。这是蒙德拉贡合作企业不断获得发展的推进器。

??? 城镇集体企业应借鉴蒙德拉贡合作企业的经验,实行共同所有和职工个人所有的产权制度。这是对传统集体企业产权制度的重大改革,是集体经济的新形式。从全国各地集体经济改革的实践来看,今后集体企业在产权结构上,必将是共同所有和职工个人所有共同发展,这是集体企业产权制度的特征,也是集体经济发展的必然趋势。

??? (二)实行职工持股制,确定职工个人所有权

??? 当前在城镇集体企业改制中,有人主张集体企业要由经营者控股,职工不必人股。这种主张和做法,背离了集体经济的基本特征。

??? 实行劳动者的劳动联合与劳动者的资本联合相结合的集体经济组织,职工出资入股是必须遵循的原则,这也是世界各国合作企业普遍实行的原则。在英国,合作社的主要形式是消费合作社。消费合作社是由社员集股组建,但每人持有的股权不得超过5000英镑,以保持消费合作社的群众性社会经济组织。在德国,《合作企业法》细则规定,每个成员在合作社中至少必须有一股,但成员可以拥有一股以上的企业股份。在意大利,1971年的第127号法令对合作企业社员拥有股金做了具体规定:每份股金名义价值不得小于5000里拉,不得超过2万里拉;每个社员最多拥有的股金总额为200万里拉。除社员离社外,未经合作社管理委员会批准,任何社员不得抽回股金。我国19919月,国务院发布的《中华人民共和国城镇集体所有制企业的指导意见》也规定:“在自愿的基础上,鼓励企业职工投资人股”。国外和国内的这些规定和做法,体现了集体、合作经济的特征。集体企业通过实行职工持股制,确定职工的个人所有权,明晰企业产权主体,建立职工与企业之间的产权激励机制。这是集体企业产权制度改革的基本要求。

??? 集体经济组织实行职工持股制具有重要意义。(1)实行职工持股制,有利于筹集资金。在计划经济时期,集体企业是封闭性的,不仅不吸收企业外的企事业单位投资人股,也不允许职工集资人股,集体企业发展主要依靠企业自身积累的投入。由于投资主体单一,集体企业资金普遍紧缺,缺乏自我改造、自我发展能力。实行职工持股制,职工可以集资入股,扩大企业资金的来源,有利于企业筹集资金,推动企业生产发展。(2)增强了职工责任心和企业凝聚力。企业实行职工持股制,广大职工参股,成为企业的股东,与企业息息相关,更加关注企业生产经营,注重企业经济效益,关注企业资产的保值增值,从而增强了企业的凝聚力。(3)实行职工持股制是集体企业深化改革的基础。当前集体企业正在深化改革,发展股份合作制、职工持股的有限责任公司、混合所有制企业等多种形式,同时需要建立与之相适应的现代企业制度。实行职工持股制,明晰了产权主体,才能保证职工对企业的控制权,为企业深化改革奠定基础。

?? ?()城镇集体经济组织要拥有一部分共同所有的资产

??? 在集体企业改制中,有人主张企业的集体资产要全部分光,以消灭“无主财产”。这种主张和做法是对集体财产法律规定的误读。

??? 1995年国际合作社联盟大会通过的《关于合作社界定的声明》规定,合作社资本中“至少有一部分通常是合作社的共同财产”。企业拥有一部分共同所有的资产,是世界各国合作企业财产制度的特征。我国城镇集体企业也必须拥有一部分共同所有的资产。

??? 集体企业共同所有的资产,并不是“无主财产”。我国《物权法》规定:“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有”。“属于农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权”。《物权法》这些规定,明确提出农民集体所有的资产由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权,不是“无主财产”。城镇集体企业的集体资产,也不是“无主财产”。集体企业的集体资产,按照《物权法》规定,“由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利”,本集体成员可组建或委托适当法人组织代表集体行使所有权和收益权,加强对集体资产的监管,保障集体资产保值和增值。那种认为集体企业资产是“无主财产”,主张通过分光集体存量资产,取消“无主财产”,是与现行法规和国际合作运动的经验不相符合的。

??? 集体共同所有资产的主要构成有:(1)公积金和公益金。国家体改委发布的《关于发展城市股份合作制企业的指导意见》规定:“企业的税后利润应按规定提取法定公积金和公益金,有条件的企业还应该提取任意公积金。”企业每年提取的公积金和公益金,是企业共同所有资产主要组成部分。(2)国家减免税和税前还贷形成的资产以及土地使用权转让收益形成的资产。国家实施优惠政策所形成的资产,是国家对集体企业发展的扶持,不是职工的劳动积累,只能归企业集体所有,不能划归职工个人所有。(3)离退休职工共享的资产。集体企业的存量资产是历代职工的劳动创造的。上海有关部门制定的政策规定,改制企业的存量资产中一部分应划归离退休职工共同享有。上述几部分构成了集体企业共同共有的资产。

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??? 在集体企业改制中,集体资产能够明晰到职工个人的,可以根据政策规定量化到人;集体资产不能明晰到职工个人的,应该界定为该集体经济组织集体所有。集体企业共同所有资产的主要功能是:(1)共同所有的资产是企业在市场经济中求得生存和发展的物质基础。因为积累是扩大再生产的源泉,企业拥有一部分共同所有的资产,才能在市场经济中,增加投入扩大再生产,增强企业实力,提高竞争能力,促进集体经济发展。(2)以丰补歉,提高企业抵抗自然灾害能力,保证企业再生产正常进行。(3)培训职工,提高职工素质和经营管理水平。(4)创办集体福利事业,提高职工福利水平。