监管集体资产

农村集体资产管理的法律问题研究

2014/01/13

农村集体资产管理的法律问题研究
《政府法制研究》2011年第4期(总第224期)
●本市农村集体资产不断壮大,运行情况总体良好;本市农村集体资产管理和运行还存在薄弱环节,需要进一步完善
●在符合法律政策基本精神的前提下,成员资格的界定应充分尊重农村集体经济组织的自主权,农村集体经济组织成员资格的界定遵循“依据法律、尊重历史、照顾现实、实事求是”的原则
●加强农村集体资产管理是一项系统工程,其涉及面广、敏感性强、任务艰巨,亟需通过制定法律法规、严格依法行政和落实工作措施等方式加以整体推进
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农村集体资产管理的法律问题研究
课题组组长:方志权
?课题组成员:章黎东?陈怡云
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农村集体资产是广大农民多年来辛勤劳动积累的成果,是发展农村经济和实现农民共同富裕的重要物质基础。管好、用好农村集体资产,对于壮大农村集体经济,巩固基层政权建设,加强基层党风廉政建设,维护农民合法权益,增加农民财产性收入,保持农村社会稳定,都有着十分重要的意义。在经济发达地区,随着农村改革的不断深化和城市化进程加快,农村经济社会发生了很大变化,一方面,大量城郊土地被征用,“村改居”、“城中村”改造、“并村并镇”引起的农村集体资产归属和管理成为突出问题;另一方面,由于农村集体资产管理主体混乱,部分地方弱化了管理,导致农村集体资产被贪污、挪用、侵占、损坏、挥霍浪费、随意非法改变权属、无偿调拨占用、低价承包、变卖处置等流失严重。因此,必须对涉及农村集体资产管理的有关法律问题进行研究,明确农村集体资产管理对象和内容,明确城镇化农村(社区)集体资产的监管主体和运行机制,明确村(居)社组织间的关系,以适应农村经济社会发展变化的要求。但由于我国至今尚未有系统的法律、法规对农村集体资产如何管理、处置进行统一的规范。法律规范的缺失使各地政府对农村集体资产问题的处理千差万别,也极易引发各类矛盾。因此,课题认为,加强对农村集体资产管理相关法律的研究具有十分重要的现实意义。
在现实生活中,农村集体资产的种类繁多,有有形的,也有无形的; 有可计量的,也有不可计量的;有资源形态的,也有己经开发利用的。广义的农村集体资产包括资源、资产、资金,一般包括以下几项内容:(1)法律规定为集体经济组织所有的土地、鱼塘、牧场、水面等自然资源,农村的宅基地、自留地;(2)集体经济组织投资形成的房屋建筑物、构筑物、交通工具、机械设备、农田水利设施以及教育、文化、卫生、体育等设施;(3)集体经济组织所有的积累资金和债权,以及通过公共积累、投资投劳所兴办的集体企业资产;(4)集体经济组织在股份制企业、股份合作制企业、联营企业和中外合作、合资企业中按照协议及章程规定属于集体所有的资产;(5)接受国家、经济组织、社会团体及个人无偿资助的资产;(6)集体经济组织出资购买的股票、债券、国库券等有价证券;(7)集体经济组织所有的无形资产及待界定资产;(8)依法属于村集体经济组织所有的其他资产。狭义的农村集体资产,是指镇、村、队农民组建的各类集体经济组织以各种形式投资和投资收益形成的资产。
课题研究认为,农村集体资产管理涉及农村集体资产的所有人问题,包括所有人的认定,以及代表所有人对集体资产进行管理的主体;还涉及到对于集体资产如何使用、收益和处分,因此它具有民事法律关系中财产权和身份权的内容和特性。但同时由于集体资产中包含接受国家、经济组织、社会团体及个人无偿资助的资产,同时集体经济组织还受到上级有关行政管理部门的业务指导和代为行使一部分的公共行政职权,因此它又具有行政法律关系的特点。基于此,本课题从把农村集体资产管理作为一种特殊民事法律关系的角度出发,围绕农村集体资产管理的主体和所有人、农村集体资产的产权归属、收益分配、财产处置等问题开展研究。
同时本课题研究采用理论和实际相结合的办法。课题组对国内有关省市农村集体资产管理条例进行了汇总,结合上海农村集体资产进行了系统的调研,分析当前农村集体资产管理存在的突出问题,为研究农村集体资产管理的法律问题奠定基础。在此基础上,课题组将《宪法》、《民法通则》、《村民委员会组织法》、《农业法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》作为准绳,以农村集体资产的相关法律问题为研究视角,对当前农村集体资产管理和处理中敏感的法律问题进行探讨,并提出有关建议和对策,以资引起有关方面对该问题的重视和研究。
???????????????? ?第一部分?经验研究
为进一步摸清上海农村集体资产家底,课题组历时半年对本市郊区九个区县122个镇级(包括相关涉农街道和地区)、1768个村级和23319个组级的农村集体资产进行了调研。通过清产核资,摸清了本市农村集体经济组织资产的存量、结构、分布及其运行等情况。
二、情况分析
(一)本市农村集体资产不断壮大,运行情况总体良好
近年来,本市各级党委政府和主管部门高度重视,研究制定相关政策,切实加强农村集体资产管理工作,形成了一系列加强农村集体资产管理的制度。从总体来看,农村集体资产规模不断发展壮大,运行情况较好。
经营性固定资产、经营性净资产分布情况?
(二)本市农村集体资产管理和运行还存在薄弱环节,需要进一步完善
通过清产核资,课题调研发现在农村集体资产管理和运行过程中,也存在一些薄弱环节,主要表现在以下五个方面:
1、有些基层干部对加强农村集体资产管理重要性的认识还不够。自上世纪90年代镇办、村办集体企业改制后,农村集体资产已经不再存在或微乎其微,使一些地方农村集体资产管理处于真空地带;有些镇村干部只注重加强农村厂房、商铺、仓库等不动产以及实物资产管理,而疏于对农村集体资源性资产管理;有些镇村干部在快速推进城市化进程中,农村集体资产管理出现的新情况、新问题重视不够,研究不够。
2、健全农村集体资产监管体制还不够。一是在区县层面,目前闵行、嘉定、宝山、金山、奉贤等五个区农村集体资产监管职责由国资监管部门负责,人员配备相对较弱。三是各级农经机构队伍承担的行政职责尚未明确。2006年,国务院下发30号文件,明确各级管理机构承担的职责为政府职责,农业部农经总站和全国近80%省市农经管理机构已经列为参公事业单位,本市尚在积极推进中。
3、推进农村集体产权制度改革的力度还不够。长期以来,农村集体资产管理体制不健全,集体资产管理主体存在着不到位、不统一、不规范现象。政企不分、政资不分,镇政府、村委会事实上行使着集体经济组织职能,部分村成立实业公司以经营实体代替管理主体,集体经济组织难以行使管理权。本市农村集体经济组织产权制度改革起步较早,但因种种原因总体进度不快。
4、农民共享集体资产收益还不够。除少数已改制的村,农民尚能享有收益分配外,其他农民还不能共享集体资产收益成果。在村级:集体资产收益主要用于村级组织日常运转和社区公益性开支。据统计,近郊地区村级组织基本运转经费来自村集体经济组织收益的,占66.6%,中远郊地区也占36.9%。在镇级:有些地方集体资产收益被乡镇财政占用。三是农民没有得到直接分配。
5、健全农村集体资产网络化管理手段还不够。本市已基本实现农村会计电算化,崇明县、金山区,以及宝山区部分乡镇近一、二年实现村级财务信息化管理,闵行区实施集体资产网络化监管,但全市总体而言,集体资产网络化监管尚属起步阶段,还没有真正形成市、区、镇、村四级农村集体“三资”网络监管平台,集体资产监管手段总体还比较薄弱。
6、有些集体资产管理制度执行力还不够。近几年来,本市全面实施村级财务管理规范化建设,建立健全了一批农村集体财务管理制度,但还存在一些薄弱环节:有的村对财务收支预决算制度、非生产性开支等控制制度落实不够;有的村财务票据管理不够规范;有的村对资产台账、资产运行的招投标及合同管理不够健全。
应该说,上海农村集体资产管理中存在的这些问题,在国内带有普遍性和代表性。课题研究认为,实证部分的情况都是事物的表现,而破解难题的关键在于对相关法律问题的梳理与研究。
????????????????? 第二部分?法律问题研究
课题对以上海农村集体资产管理问题为例进行了实证调研,经过梳理,在农村集体资产管理中已凸现出以下一些法律政策问题迫切需要研究解决。
一、关于农村集体资产的管理主体问题
目前,法律对农村集体资产管理主体是不相一致的。经过梳理,主要有两种:
第一种:农村集体经济组织是集体资产管理的主体。第二种:村民委员会是集体资产管理的主体由此,村委会代行农村集体经济组织的职能已经法律化,并且法律在原先规定的尊重农村集体经济组织依法独立经营自主权的基础上,又规定村民委员会对集体资产的管理权,显然出现了矛盾,导致村委会与农村集体经济组织的关系处于模糊状态,不同的法律所确定的管理主体是不严谨的和不相一致的。
首先,应在法律上明确农村集体资产的管理主体。一些工作措施予以推进。
其次,应明确农村集体资产管理主体的职能。二、关于农村集体资产的产权归属问题
三、关于享受农村集体资产的成员资格问题
农村集体经济组织成员的资格认定是为了确定集体财产的归属和利用。农村集体财产是一种特殊的财产,既凝聚着集体组织的整体利益,也凝聚着集体成员的个人利益,而且集体组织的整体利益说到底也就是集体成员的共同利益,因此,集体财产的问题总是与集体成员的身份联系在一起的。集体成员的身份是集体成员权利的基础,集体成员权利的总和就是集体成员所有权,因此,集体成员的身份与集体所有权是不可分离的。在落实具体政策过程中,如何界定集体经济组织成员,即如何界定集体资产“谁有份”,成为农村集体资产管理工作的最棘手问题。
梳理现有的法律法规,目前农村集体经济组织成员的身份认定无法可依,如何成为集体组织成员,法律对此并无规定。
四、关于农村集体资产的管理模式问题
农村集体资产管理具有社区性、广泛性、复杂性等性质,必须按照民主、公开的原则,社区全体农民参与监督管理与社区集体经济组织代行管理相结合进行。农村集体资产的管理既不同于国有资产,也不同于城镇集体企业的资产。早期的农村集体资产管理模式一般采取股份制办法。如,1997年上海市政府颁布了《上海市股份合作制企业暂行办法》,村级股份合作制改革都依此登记为股份合作制企业。2004年《行政许可法》颁布后,由于地方性法规不能设定新的企业主体或者其他组织的设立登记,《上海市股份合作制企业暂行办法》被废止。因此,2004年之后农村集体资产管理的模式是依据《公司法》登记为有限责任公司。由于没有法律规范,操作过程中主要以地方政府的相关文件为依据。
通过梳理,课题研究认为,现有的农村集产的管理模式、运行机制必须统一规范,为壮大农村集体经济寻找新的增长点。
首先,已实行公司制运作的,应进一步健全公司法人治理结构。股东代表大会的主要作用是选举董事会和监事会的成员,批准董事会的年度预算、决算方案,以及重大投资决策。董事会的主要职责是决定公司的经营计划和投资方案,制订公司的年度预算、决算方案,决定公司内部管理机构的设置和基本管理制度,聘任或者解聘公司经理。董事长应由董事会选举产生,总经理由董事会聘用,彻底改变村党委书记兼任董事长的政企不分格局。
其次,在农村集体资产管理过程中,应强调建立健全四项监督管理制度。一是民主管理制度,即成员(代表)大会制度,凡涉及集体资产运营等与群众利益密切相关的重大事项,都必须按权属关系经成员(代表)大会讨论决定;二是民主决策制度。在社区内部建立主要由农民代表组成的集体资产管理机构,作为社区农民参与资产管理的日常决策机构,也是成员(代表)大会的日常机构;三是民主理财制度。在社区全体农民选出成员代表大会基础上,由成员代表选出若干名成员组成民主理财小组;四是农村集体资产管理公开制度。在规范管理的基础上,明确集体资产的用途,合理设置贡献股的标准,为集体资产寻找最佳的投资途径,形成集体经济发展的新优势,实现集体资产的保值增值。
  ?五、关于农村集体资产的改制运作问题
目前在农村集体资产改制运作方面缺乏相关法律法规。而集体资产股权设置则在农村集体经济组织改制中是争议很大的一个问题。乡村在改制中设置各种不同的股权,即使是同一种股权,名称和内涵的差异也很大。虽然各地在股权种类的设置上有所差异,股权名称也各不相同,但是一些股权的内涵是一样的,并且在各地的股权设置中是共有的。
????近年来,上海在农村集体资产改制运作中的主要做法。由于各地的情况不一,做法也不统一。针对这些问题,课题认为,确保农村集体资产改制运作顺利进行,应坚持“农民利益不受损、集体资产不流失、集体经济不萎缩、社会秩序不混乱”的总要求,统筹处理好社区资产与村组资产的利益关系,确保集体资产保值增值、农民收益持续增加。统筹处理好分配与积累的关系,切实避免集体资产流失和新的分配不公。
此外,为适应农村加快城镇化进程的需要,还需在产权制度改革中及早对社区成员的社会保障做出安排。农村集体经济股份合作社的收益分配过程应该按照章程规定进行,通过村务公开,公正透明,接受村民监督。
六、关于农村集体资产的撤资村队处置方式问题
??? 由于农村集体资产撤资村队处置方式的现行政策不足,各地在实践中的做法各有特点,资产处置方案也不尽相同。不少地方在撤资村队时大都分光用光,在农村集体资产处置过程中的问题和难点也是相近的。
上海近年来在撤资村队中对如何处置好集体资产处置的问题进行了探索,倡导实行农村集体经济组织产权制度改革。其主要做法:
一是建立班子。改制的村集体经济组织要在村党组织及村委会的领导下,建立由村集体经济组织负责人、民主理财小组成员和村集体经济组织成员代表共同组成的村集体经济组织产权制度改革领导小组和工作班子,组织实施改制工作。区县和乡镇也要组织相应的班子,加强对村集体经济组织产权制度改革的指导。
二是制定方案。村集体经济组织产权制度改革领导小组在拟定改制具体政策和实施方案时,乡镇人民政府和区县主管部门应依据有关法律法规和政策加强指导监督。改革方案必须张榜公布,须经村集体经济组织成员大会三分之二以上成员讨论通过,并报乡镇人民政府和区县主管部门备案。
三是清产核资。在区县、乡镇农村集体资产管理部门、农村经营管理部门的指导下,由村产权制度改革领导小组组织清产核资小组,对村集体经济组织所有的各类资产进行全面清理核实。要区分经营性资产、非经营性资产和资源性资产,分别登记造册。实施清产核资时,如村集体经济组织成员大会要求进行资产评估的,可按有关规定请有资质的资产评估机构进行评估。要召开村集体经济组织成员大会,对清产核资结果进行审核确认。清产核资结果要及时在村务公开栏张榜公布,并上报乡镇主管部门备案。
四是收益分配。村集体经济组织改制后,应按集体与成员拥有股权的比例进行收益分配。在收益分配后,应做好审计工作。改制后集体经济组织的年终财务决算和收益分配方案,必须提交村集体经济组织成员大会讨论通过。
五是建章立制。改制的村集体经济组织,必须根据国家有关法律法规及政策规定,制定相应的章程,建立成员大会、理事会、监事会法人治理机构,规范财务管理,并制订好相关议事规则和管理制度,切实维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。
在处理这个问题时,课题研究认为,应坚持四个原则:一是必须保持农村社会稳定;二是不能赞成农村集体资产流失或分光吃净;三是要照顾到社区绝大多数农民的切身利益;四是应尽量避免不负责任的搁置问题。应当将集体资产产权量化到个人作为一个基本的原则。
七、关于农村集体资产的管理体制问题
农村集体资产管理与国有资产管理最大的区别在于:国有资产的管理主体是各级政府国有资产管理部门,是一种直接管理;而农村集体资产的管理主体是社区集体经济组织,政府机构对农村集体资产管理只是进行业务上的指导监督,且涉及多部门。
同时,目前农村集体资产监管职能分散,呈现部门交叉、多头管理。在区县层面,农村集体财务(资金)管理职能大多归口区县农业行政部门,由区县农经站具体承担。农村集体资产管理职能大多区县都在国资委。2011年10月上海市政府办公厅77号文件出台文件要求予以理顺。在乡镇层面,近年来,随着新一轮乡镇机构改革,撤销了原乡镇农经站,导致大多数乡镇的农村集体资产监管人员队伍相当薄弱,一些乡镇在财经事务管理中心仅安排1--2人具体负责农村集体资产管理,少数乡镇没有专职人员,这与当前承担面广量大的农村集体资产管理任务极不适应。在村层面,大多数村集体经济组织不够到位,由村民委员会代替村集体经济组织行使农村集体“三资”管理职能。
根据国务院关于集体资产管理的有关规定,以及长期以来农业行政主管部门在农村经营管理中的主导作用,我们经过梳理后认为,应明确统一管理和分部门协调管理的原则,农村集体经济组织在乡镇(街道)、村党组织的领导下,依法自主决定经营管理的重大事项,接受各级人民政府、村民委员会的依法监督。明确各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务,依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。各级人民政府其他有关部门依据各自职责,对农村集体经济组织的改革与发展给予支持、监督和服务。对凡未改为公司的集体经济组织和集体资产,当地农业部门仍然必须切实履行管理职责;改为公司的,由各级政府统一实施宏观管理。
结?语
综上研究,课题认为,开展对农村集体资产管理相关法律的研究具有十分重要的现实意义。我国至今尚未有系统的法律、法规对农村集体资产进行规范。法律规范的缺失使各地政府对农村集体资产问题的处理千差万别,极易引发各类矛盾。解决这一问题的关键在于加快国家立法步伐。在国家立法层面,首要的是为农村集体资产的经营管理创设一个法律主体,明确农村集体经济组织对农村集体所有的资产享有占有、使用、收益和处分的权利,并在法律中对农村集体经济组织的成员范围、组织形式、组织机构、议事规则、责任财产范围和责任形式等内容予以规定,使农村集体经济组织实名化、实体化、法人化。
在国家立法尚未启动之前,按照现有地方经验,可在省市层面,探索进行地方立法,并遵循“依据法律、尊重历史、照顾现实、实事求是”的原则,在地方性法规中对农村集体资产的产权归属、收益分配、财产处置等问题加以明确规定,以利于进一步加强对农村集体资产的管理。而对在操作层面上的政策措施,如农村集体资产的管理模式、运作机制、管理体制和制度建设等,则可通过制定政府规章或者规范性文件予以明确和规范。
加强农村集体资产管理是一项系统工程,涉及面广,敏感性强,任务艰巨,亟需通过制定法律法规、严格依法行政和落实工作措施等方式加以整体推进。因此,在工作层面,一方面,可依托现代化信息网络技术,建立农村集体“三资”网络化监管体系,确保农村集体“三资”保值增值,落实广大农民群众的知情权、监督权和收益分配权。另一方面,着力推进集体经济组织产权制度改革,重点加大推进城市(镇)化进程较快地区,集体净资产较高且有一定规模经营性资产、收益稳定村的改革。对暂不具备改制条件的镇村,可推进集体经济组织成员界定和以农龄为基础的统计核实公示等工作。只有多管齐下,农村集体资产管理才能真正纳入依法有序的轨道,实现保值增值和可持续发展。
附件:各省市农村集体资产管理条例。(略)
编后语:课题组在实证基础上,对国内有关省市农村集体资产管理条例进行了汇总,历时半年对上海9个区县122个镇级1768个村级23319个组级的农村集体资产进行了调研,摸清了农村集体经济组织资产的存量、结构、分布及其运行等情况。并通过以上海为例,实证分析了农村集体资产管理存在的突出问题,为研究农村集体资产管理的法律问题奠定基础。同时,课题组围绕农村集体资产的管理主体和成员资格、农村集体资产的产权归属、收益分配、运作模式、管理体制等法律问题开展了研究,对农村集体资产的撤资村队处置方式和农村集体土地补偿费分配等敏感问题进行了探讨,并提出有关建议和对策,以资引起有关方面对农村集体资产管理问题的重视和研究。课题具有较强的探索性,课题报告的主要观点和建议已被市政府决策采纳。
课题组简介:
方志权,男,现任上海市农委政策法规处副处长(正处级),管理学博士,经济学博士后,研究员。
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